Вице-президент АТЭС Тарас Коваль — о причинах неэффективности тахографов в России и возможных последствиях принятия нового законопроекта, передающего контроль над ними Минтрансу.
В Госдуму внесен законопроект, одной из статей которого предлагается передать функции контроля о требованиях к тахографам, категориях и видах оснащаемых ими транспортных средств, порядке оснащения транспортных средств тахографами, правилами их использования, обслуживания и контроля их работы от Правительства РФ к Минтрансу.
Казалось бы, формальная юридическая казуистика с уменьшением бюрократии. Все равно нормативные правовые акты и до этого разрабатывал Минтранс. «Но есть нюансы».
Затянувшиеся вопросы без ответов
Исторически в России как-то не сложилось с нормами и тахографами. Нормы времени вождения и времени отдыха водителей, связанных трудовыми отношениями с работодателем, изначально «привязаны» к ст. 329 Трудового Кодекса. В Кодексе имеется статья 305, посвященная «Режимам труда и отдыха». Она про рабочее время, выходные дни и отпускные периоды. В результате привязки РТО к нормам времени вождения и времени отдыха водителей получилось, что их обязаны соблюдать только водители, состоящие в трудовых отношениях с работодателем.
Если же водитель не состоит в трудовых отношениях, например, ИП сам за рулем, то для него нормы РТО не действовали. Пробел «устранили» появлением статьи 26 в ПДД. Ну а где еще? Контроль за соблюдением этих норм осуществляется при помощи тахографа. Требование об оснащении транспортных средств тахографами содержится в ФЗ-196 «О БДД».
Одни нормы в трудовом законодательстве, другие с тем же смыслом — в ПДД, а средство контроля в ФЗ «О БДД» — чудная законодательная солянка.
«РТО нужен для безопасности дорожного движения» — так учили на международные перевозки издавна и продолжают учить на все перевозки в нашей стране. Только распространяются эти правила «почему-то» не на всех водителей и не все транспортные средства.
Постановление Правительства РФ №1213, вытекающее из ФЗ-196 «О БДД» и изданное еще в конце 2012 года, положило начало истории российской тахографии.
Требования к тахографам, категории и виды транспортных средств, оснащаемых тахографами в феврале 2013 года, определил «знаменитый» Приказ Минтранса №36. С того времени российская система тахографии так и не смогла нормально заработать.
Секрет Полишинеля: нарваться на фиксацию нарушения норм времени вождения и времени отдыха водителя при внутренних перевозках — надо сильно постараться. Намного проще понести ответственность за отсутствие тахографа или его неработоспособность.
Контроль трудового законодательства не входит в полномочия Минтранса и МВД. Эти ведомства объединяет вопрос безопасности дорожного движения. Но с ним в контексте соблюдения норм времени вождения и времени отдыха не все так однозначно.
Реальность и мифы влияния норм времени вождения и отдыха на БДД
Комплексный анализ многочисленных мировых исследований, посвященных изучению последствий влияния усталости водителя на риск возникновения ДТП, показывает, что:
- почти все исследования ограничены в способности устанавливать причинно-следственную связь между возникновением усталости, как причины ДТП;
- продолжительность времени вождения может меньше влияет на усталость по сравнению с другими факторами. Многие аварии происходят после вождения на протяжении только нескольких часов. Короткие поездки также могут закончиться авариями, связанными с усталостью. Время суток, долгие и нерегулярные рабочие часы, изменение температуры воздуха и ряд других причин являются более сильными предикторами усталости, чем время, проведенное за рулем;
- до сих пор отсутствуют доказательные знания о влиянии увеличения общего количества рабочих часов и графиков смен на усталость водителей;
- риск аварии из-за усталости значительно возрастает, если водитель спит менее 7 непрерывных часов. Однако, тахограф не обладает функционалом проверки сна водителя в отведенное на отдых время.
Из-за описанных выше причин не все транспортные средства оснащаются тахографами, а только перевозящие грузы или пассажиров вне городских маршрутов. Ответственность за нарушение норм времени вождения и времени отдыха водителей или за отсутствие и неисправность тахографа находится не в Главе 12 КоАП, где собраны статьи, посвященные нарушениям БДД, а в Главе 11, посвященной административным правонарушениям на транспорте.
Где свернули не туда
Первая и основная причина проблем российской тахографии — в отсутствии четко обозначенных целей и задач, начиная с отсутствия единого названия. Следствием этого является описанный выше бардак в законодательстве и его исполнении.
В оригинале все описанное выше — регулятор социальных правил деятельности автотранспорта. Он необходим для:
- решения вопроса распределения грузового и пассажирского потока между разными видами наземного транспорта и внутри автотранспорта;
- контроля соблюдения социальных прав деятельности водителей;
- (только при соблюдении двух вышеуказанных пунктов) улучшения БДД.
Для нормальной работы системы социальных правил деятельности автотранспорта регулирование тахографии должно осуществляться не только в призме транспортной работы (Минтранс), но и контроля соблюдения рабочего времени водителя (Минтруд, Минсоцразвития), с привязкой его к оплате налогов в соответствии с реально отработанными водителем часами, с учетом ночных и иных надбавок (Минфин, ФНС), технической и технологической гармонизации тахографов с транспортными средствами (Минпромторг), с учётом возможного развития автомобильного транспорта на электрической тяге, надзором за соблюдений условий равноправной конкуренции (ФАС).
Комплексный подход работы системы социальных правил деятельности автотранспорта может обеспечить только Правительство РФ.
Последствия передачи полномочий Минтрансу
Минтранс и его сателлиты на протяжении многих лет продвигали принятие закона «О тахографии». Прошло 12 лет — «воз и ныне там».
«Вы молча покупаете и ставите тахографы, мы не докапываемся до соблюдения норм на внутренних перевозках» — негласная формула равновесия и стабильности деятельности российского автотранспорта в части соблюдения и контроля норм времени вождения и времени отдыха.
В разгар пандемии пять лет назад появился ФЗ-247 «Об обязательных требованиях». Одной из основных целей его принятия была попытка законодателя лишить Правительство и Министерства кулуарности в принятии нормативных актов, обязательных для соблюдения бизнесом, для снижения административно-финансовой нагрузки на предпринимателей.
С переходом полномочий напрямую к Минтрансу задача может упроститься.
«Но с точки зрения обязательных требований ничего не меняется!» — возразит мне внимательный читатель.
Нюансы закона об обязательных требованиях
Автомобили — средства производства, эксплуатируемые продолжительный период времени. Однако п. 4 ст. 3 ФЗ-247 определено, что срок действия правовых актов Правительства, ФОИВов или уполномоченных организаций не может превышать 6 лет.
После 6 лет требования и нормы в отношении тахографов, утверждённых Минтрансом, перестанут действовать. Законодательное правило должно привести к необходимости одномоментной замены всех тахографов, находящихся в эксплуатации. Стоит ли описывать последствия? Стоит. Пример в новейшей истории уже был!
Во время административной гильотины, проходившей в 2020-2021 годах, Минтранс успел уже оказаться в неловкой ситуации. На тот момент в эксплуатации находились тахографы, разработанные и произведённые по приказу Минтранса № 36 от 13.02.2013. Во время гильотины этот Приказ был отменён. Взамен появился Приказ № 440. Ни в одном документе не сказано, что тахографы, соответствующие приказу № 36, наследуются приказом № 440. В результате с момента отмены первого приказа тахографы, соответствующие его требованиям, стали нелегитимными. Но они до сих эксплуатируются, по ним осуществляется контроль и выносятся наказания водителей и перевозчиков. Нормы технического регулирования, основанные на Федеральном законе № 184-ФЗ не работают, потому что у Минтранса нет полномочий на техническое регулирование.
Для тахографов, как мультидисциплинарных устройств, остаётся один-единственный выход. Необходимо поднять все аспекты его регулирования на уровень Федерального закона «О социальных правилах деятельности автотранспорта».
В этом законе объединить нормы по времени вождения и времени отдыха, требования по оплате труда водителей (ввести требования о минимальной часовой оплате и запрета сдельной оплаты, привязанной к пробегу или количеству перевезенного груза), технические и технологические требования к средствам контроля, а также разбивку ответственности за отступление от норм. Сейчас ответственность за нарушение нормы на 15 минут, 3 или 5 часов одинаковая.
Предложение необычное для России. Пока не имеет аналогов. Но это единственная возможность создать действенную систему контроля деятельности водителей и автомобильных перевозчиков, не уступающую по своей эффективности европейской системе контроля. Логично использовать успешный опыт других стран на благо России, даже если эти страны находятся в списке недружественных стран. Аналогичный подход нужен и для решения накопившихся вопросов в перевозках опасных грузов, где также не работает межведомственное взаимодействие.
В завершение интересный нюанс
Российские тахографы не только внешне похожи на европейские аналоги. В Приказе №440 Минтранс не смог нормировать значительную часть технических требований – они банально занимают очень большой объем. Коммерческие структуры, являющиеся бенефициарами российской тахографии, исправили недоработку прямыми ссылками на нормативные документы Европейского Союза.
Тарас Коваль, президент Ассоциации транспортных экспертов и специалистов
